岩手と大阪のコンビ　東日本大震災で人生一変　難題に挑む

ある難題に取り組んでいる、変わったコンビがいます。
それは、あなたの家族のため。未来のあなたのためでもあるんです。
「大災害から助かった人が、死にたいと感じてしまう社会はおかしい」
「誰かがやらないといけない。なら知ってしまった私がやればいい」
国の制度がおかしい、十分ではないと感じた時、そのままにしてしまうのではなく、２人は実際に行動を起こしました。目指すゴールはどこ？
（盛岡放送局 記者 髙橋広行）

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取り残されている人たち

阿部知幸さん(48)。
岩手内陸（紫波町）の出身で、いまは自ら立ち上げた盛岡市にあるNPO法人「フードバンク岩手」の事務局長をしています。

12年前の2011年当時は、中堅メーカーで働く営業マンで、4月からは別の会社に転職することが決まっていました。

当時は「生活に困っている人は『自己責任』」という思いもあったという阿部さんですが、3月11日に東日本大震災が発生。惨状をニュースで見て、転職先に断りの電話を入れます。3か月間、被災地でがれき撤去のボランティアを続けました。

その後、阿部さんは盛岡市に避難してきた被災者を支援する団体から頼まれ、団体のスタッフに。
営業回りさながらに、市内に避難していた800世帯を1軒1軒回りました。そこで、“取り残されている人たち”がいることを知ります。

“死にたいと言わせる社会でいい訳がない”

実際に直面した、あるシングルマザーのケースです。
掛け持ちしていたパート先がどちらも被災して収入を断たれましたが、自宅の賃貸アパートは無事だったため、支援金は一切得られませんでした。
女性は、仕事を求めて盛岡に移り住んだものの、ギリギリの生活が続いていました。

「その人は、私は助けてもらえないんだと心底感じていて、声すらあげられずにいた」といいます。
ほかにも、震災をきっかけに介護やサポートが必要な家族の体調が悪化して、面倒をみるのに疲れ果て、本来得られるはずの支援まで申請できていないケースも少なくありませんでした。

阿部さんには、忘れられない言葉があります。
「あのとき、死んでいればよかった」

なぜこうした状況が生まれたのでしょうか。

答えは「り災証明書」にあります。
災害対策基本法では、自治体はすみやかに「り災証明書」を発行することを義務づけています。被災者はこれに基づいて、国から支援金を受け取ったり、税金や公共料金の減免をしてもらったりすることができます。仮設住宅や災害公営住宅に入るのにも必要ですし、さまざまな義援金・寄付金を配布する際の基準にもなっています。支援を受ける上で、欠かせないパスポートのようなものです。

ところが、り災証明書は、その人の細かい実情ではなく、あくまで「自宅の壊れ具合」を証明するものでしかありません。つまり、自宅に被害がなければ、法律上は助けが必要な被災者とはみなされず、それにひもづく多くの支援が得られないのです。　

出会い

支援活動が一段落してから、阿部さんは、生活が苦しい人に食品を届ける「フードバンク」を立ち上げることにしました。ある避難所で物資を仕分け切れず、廃棄されたケースを目撃したこと。訪問活動の中で、手渡すものがあれば、コミュニケーションがとりやすくなるという理由からでした。

ただ、その後も全国で災害が起きる度に、取り残される被災者がいることを知ります。

災害はある地域でたまにしか起きないから、ノウハウも問題意識もなかなか共有されない。
どこでいつ災害が起きても、誰ひとり取り残されないしくみをつくれないかと考えるようになりました。
2013年、阿部さんは複数の団体と連携して、復興庁に災害時の支援体制の拡充を求める要望書を提出します。
しかし当時の担当者の返事は…。
「私たちが忙しくなるだけなので、こんなことは二度としないでください」
会う人、会う人に話をするものの、問題が多岐に及ぶため、なかなか理解してもらえないことが続きました。
活動を共に進めてくれる仲間が欲しい。
翌年、知人を頼って知り合ったのが、当時、神戸市にある阪神・淡路大震災の伝承施設の研究員だった菅野拓さん(40)でした。

菅野さんの経歴も変わっています。

大阪出身。子どものころから動物が好きで、大学入学当初は、野生動物の保護に関わりたいと考えていました。ところが、都市設計の講義の一環で公園を訪れた際、ブルーシートに覆われたホームレスの人たちを目の当たりにしたそうです。こうした人たちを無視した学問のあり方に強い違和感を覚えます。
違和感はもう１つ。キャンパスでは、省庁の官僚たちの姿を何度も目にしていました。進めたい国の政策について専門家に「おうかがい」をしたり「お墨付き」をもらったりするためでした。

民間の大手シンクタンクに就職して3年経験を積んだ後、大学院へ。全国にあるホームレス支援の団体を通じて、路上生活を始めるきっかけやどのような支援で生活を取り戻せたかを大量のアンケートで調べるなど、貧困問題に関わっていきました。
震災が起きたのは、研究者としての道を模索していた28歳のとき。

何かしなければと思っていると、ホームレス支援団体のリーダーから電話が入ります。
「お前、現地に行かんか」
1週間後には仙台市で、10以上の支援団体でつくるチームのとりまとめ役を担っていました。
そこでは支援物資はどこにどれだけありどう運ぶのか、スタッフはどれだけいるかを見極めて方針やルールを決めたり、マネジメントをしたりしました。行政との調整も多く、どこに情報があり、誰の判断が得られればことが進むのか、シンクタンクでの経験が思わぬ形で生きることになります。

その後は3年間、大阪と仙台を行き来しながら、ホームレス支援のノウハウを土台に、被災者宅を訪ねる「見守り」や生活再建・就労をサポートする体制づくりを進めたそうです。
ただ、阿部さんと出会った時、菅野さんはまだ、災害法制の中身を細かく調べたことはありませんでした。しかし、シンクタンク時代に、ある省庁の政策立案に関わったり、貸金業法の改正に関わった弁護士から何度も話を聞いたりしたことがあり「阿部さんが何を目指そうとしているのかピンときた」と言います。
そして、こんなやり取りがありました。
菅野「法律を変えるのは大変なこと。やっぱり自分が変えたと言いたいですか？」　　
阿部「それはどうでもいいです。実態が変われば本望です」　　　　　　　　　　　　
この一言で、異色のコンビが誕生しました。

災害ケースマネジメント

他のNPOや弁護士とも議論を進める中、菅野さんは、自分たちが進めたい被災者支援の形を、アメリカのハリケーン・カトリーナの際の政策名を借り「災害ケースマネジメント」と名付けます。

災害ケースマネジメントは、被災者からの申請を待つことなく、支える側の方からアプローチしていくのが最大の特徴です。被災者ひとりひとりから丁寧にヒアリングを行い、何に困っていて、どの支援制度の対象になるのかを調べて申請段階からサポート。個別の再建計画をつくるという手法です。

行政はもちろん、弁護士やソーシャルワーカーなどともチームを組んで、複雑に絡み合った生活の課題にワンストップで対応していきます。

例えば、阿部さんが盛岡市で出会ったシングルマザーのケースなら、自宅の被災が条件とはならない住まいに関する給付金や無利子の貸付金の制度を活用したり、就労や育児の支援団体につなげることができます。生活保護を受けることもひとつで、本人の意向を丁寧に確認しながら、さまざまな窓口にいっしょに出向きます。

これらは阿部さんや菅野さんが震災の現場で模索しながらたどりつき、実際に行っていたことでもありました。仙台市では他の自治体よりも早く、震災から5年でプレハブの仮設住宅に住む人がゼロになり、こうした対応も功を奏したと評価されています。

2人は熊本地震や西日本豪雨など災害が起きる度に、現地に出向いて、この手法を説いて回りました。2018年には鳥取県が災害ケースマネジメントを初めて制度化。活動の追い風となるはずでしたが、全国的には「意識の高い自治体だけが準備をしている」状況は変えられず、活動の輪を広げることはできませんでした。

何を求めていくか

2020年、吉報がもたらされます。
それまで一連の取り組みはほぼ手弁当でしたが、東京を拠点とする「日本ＮＰＯセンター」から人的・資金的な協力が得られることになったのです。
2人は「災害ケースマネジメント」をどうすれば実現できるのか、改めて考えました。

災害の度に現地で手法を説いていくのでは限界がある。
南海トラフ巨大地震が起これば、その被災者の数は東日本大震災をはるかに上回る。
それでも、誰ひとり取り残されてはいけない。

全国で導入していくには、経験に乏しい自治体職員の“意識”や“運用”に頼るのではなく、法的なよりどころが欲しい。いまの法律を変えることが、遠回りなようで、もっとも近道ではないか。

2人は、東北や関西を回り、震災当時、支援に関わった団体や専門家にヒアリングを実施しました。
また菅野さんは、どの法律をどう変えなければならないか、「災害対策基本法」「災害救助法」「被災者生活再建支援法」など、一連の災害法制について成立当時の議論にまでさかのぼって調べ、時には日本占領下のGHQの資料まで読み解きました。

そして、1年近くに及ぶ検討の末、改正したい内容をできるだけ合意形成が得られやすい、以下の点に絞り込みました。
ポイントは担い手と財源です。

そして、北海道、静岡、岡山、佐賀など、各地でこれをテーマにしたシンポジウムを開催。災害時に被災者支援を担うであろう現地のＮＰＯや省庁の担当者も招くなどして、機運を盛り上げていきます。

政治を味方にできるか

そして、いま精力的に足を運んでいるのが永田町です。

与野党あわせて30人以上の国会議員に直接会い、問題を訴えてきました。
政治の力で法改正につなげるためです。

そして2021年末。国会でも災害ケースマネジメントが取り上げられ、岸田首相から「民間団体も含めた多様な主体が連携する『災害ケースマネジメント』の仕組みづくりを進めて参りたい」という答弁も引き出しています。
さらに菅野さんは、大阪公立大学の准教授になり、“災害法制と実務に詳しい専門家”として防災に関する国の有識者検討会の委員を務めるまでに。発言力も増しました。

しかし、政治家の反応はいまも十人十色です。
昭和22年に成立した災害救助法をはじめ、災害法制は歴史が古く、いざ改正となれば、ドミノ式に他の多くの制度や運用にも手を加えなくてはならなりません。
しかも、防災を所管する内閣府は、他の省庁からの出向者が多く、腰を据えた検討がしづらい環境だといいます。

まだ“災害法制を変える”という２人のゴールは見えません。
それでも、多くの時間と労力を割き続ける原動力は何なのか、最後に聞いてみました。

取材後記

法改正の柱は３つ目もあります。
災害救助法に民間企業やNPOも位置づけ、自治体以外も避難所の運営や被災者支援に関われるようにするというものです。
東日本大震災での避難所の環境は、海外から「国際的な難民支援基準すら下回っている」という指摘も出ました。物資の仕分け・管理は、流通企業の得意分野ですし、り災証明書を出すための事前調査は、損害保険会社の業務に近いものがあります。
災害対応は自治体が中心となって行うことになっていますが、これが自治体職員に負担が集中し、混乱の原因にもなっているという考えから、民間との協働を進めるのがねらいです。

阿部さんと菅野さんを語る上で、どうしても紹介したい人がいます。岩手県花巻市出身の葛巻徹さん(45)です。

葛巻さんも震災をきっかけにサラリーマンをやめた1人。内陸や首都圏を含めた支援と被災地のニーズのマッチングを図る中間支援団体「いわて連携復興センター」を立ち上げました。支援団体が集まる会議で、問題意識をとうとうと語る阿部さんと出会い「うるさいけど、この人は本気だぞ」と感じたそうです。多くの関係者を紹介し、その中に菅野さんがいました。いまも、2人が立ち上げた「311変える会」のメンバーとして、活動を下支えしています。