クローズアップ現代

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2021年6月9日(水)
なぜ増える“浸水エリア”の住宅 ~水害から身を守るには~

なぜ増える“浸水エリア”の住宅
~水害から身を守るには~

ハザードマップで浸水が想定されるエリアに住む人が、全国で20年間に150万人以上増えている。熊本県人吉市の30代夫婦は、去年の水害で命は助かったものの購入したばかりの新居は全壊。浸水想定が最大5mのエリアだったが、不動産会社から詳しい説明もなくリスクを正しく把握できなかったという。一方、浸水想定エリアに建つ都内のタワーマンションでは、水害発生が予測される数日前からの行動を定めたタイムラインを作成し万が一に備え始めた。浸水エリアで住宅が増える理由を探り、水害に強い町づくりについて考える。

※「水害から命を守る」情報サイトはこちらから

※放送から1週間は「見逃し配信」がご覧になれます。こちらから

出演者

  • 秦 康範さん (山梨大学地域防災・マネジメント研究センター 准教授)
  • 井上 裕貴 (アナウンサー) 、 保里 小百合 (アナウンサー)

なぜ増える?浸水エリアの住宅 命と暮らしをどう守る

保里:ことしは西日本を中心に例年より早い梅雨入りとなり、水害への警戒が必要となっています。
東京周辺の地図です。青色が河川。いま、荒川や多摩川が見えていますが、こうした川が氾濫すると、周辺が浸水するリスクがあります。ピンク色が付いている場所が、浸水リスクのある場所となっています。

そして、赤色で示しているのが、浸水想定エリアで人口が増えている場所です。特に東京は、その人口増加が顕著となっています。1995年からの20年間で、およそ51万人増え、およそ389万人が暮らしています。

井上:東京など、首都圏だけではありません。その増加率を都道府県ごとに表したのが、こちら。20年間で47都道府県すべてで、浸水想定エリアの世帯が増加しています。東京だけでなく、神奈川では26万人増えて173万人。福岡で9万人増えて、95万人となっています。増えた人口、全国でおよそ150万人。浸水エリアに3,539万人が暮らしています。

人口が減少している日本でなぜ、水害のおそれがある浸水エリアに人が増えているのでしょうか。

"浸水想定5m" なぜ新築住宅が? 見過ごされてきた水害リスク

去年7月、九州各地を襲った記録的豪雨。熊本県・人吉市では、市内を流れる球磨川が氾濫し、20人が死亡、2,349棟が全半壊しました。

山本晃徳さん
「家、丸ごと2軒流されとったよね」

ゆかりさん
「いい家だったのにね」

自宅が水没する被害を受けた、山本晃徳さんと、妻のゆかりさんです。2人が暮らす地区では、最大5m浸水しました。

山本晃徳さん
「家は、もう水没ですね」

当日撮影した自宅の映像です。

川が氾濫する直前に高台にある実家に避難し、命は助かりましたが、予想もしなかった被害だったといいます。

山本晃徳さん
「水害に遭ったことが、これまでないから、その威力がどんなものか考えたことなかった」

ゆかりさん
「涙も出ないんですね」

山本晃徳さん
「ただショックで、ぼう然」

なぜ、山本さん夫婦は、浸水のおそれのあるエリアに新居を構えたのでしょうか。2年前、2人は結婚を機に、職場に近い場所で新居を探しました。

山本晃徳さん
「(新築が)この辺りに増えてきているのを聞いて」

そこで見つけたのが、球磨川近くで建設中の、一戸建て住宅でした。

平屋で庭付きの4LDK。価格はおよそ2,000万円。土地代は市内中心部の半額ほどで、理想の物件でした。

山本晃徳さん
「若い方も多く、子どもも多くて、買い物とか利便性もあって、いい所だなって感じていましたけどね」

しかし、気になったのは水害のリスクです。夫の晃徳さんは、20代のころから消防団で活動していたため、事前にハザードマップで確認したといいます。

当時、自治体が配布していたハザードマップです。購入予定の土地は、最大5m近くの浸水が想定されていました。

晃徳さんは心配になり、地元の人たちに話を聞きました。しかし…。

山本晃徳さん
「『(水害が)あっても床下浸水じゃないか』とか、そういう話も聞いていたし。来るかもしれないの、その"かもしれない"で、住まないっていうことを考えるというのがあんまりなかった」

なぜ、この地区の水害の危険性が、住民の間で深く共有されてこなかったのか。住民が指摘する理由の1つが、地区の全域を守る、高さ9mの堤防です。

「これは(昭和)57年の水害痕なんですね」

「上が(昭和)40年?」

「はい」

この地区は、かつて水害にたびたび見舞われ、町全体が水没したこともありました。昭和50年代、住民からの要望を受けた国は、新たに堤防を建設しました。「もう大雨が来ても大丈夫」。そんな意識が、地域の中で広がっていったといいます。

元・町内会長
「ここまでやっておけば良いだろうという気持ちはありました。それでもってある程度、皆さんの安心感が芽生えてきたんでなかろうかな」

堤防ができてから30年以上、大きな水害はなく、行政も浸水エリアでの居住などについて、規制をかけることはありませんでした。

人吉市 復興支援課 主幹 椎場博紀さん
「(水害が起きずに)踏みとどまっていた状態だったので。市内に新しい居住を構える方、そういう方に対する(水害)対策っていう意味においては、規制をかけてお住まいを制限するスタンスではなかった」

浸水エリアに住宅が増えた理由は、もう1つあります。市が推し進めた、宅地開発です。

椎場博紀さん
「こちらが、人吉市の都市計画マスタープラン。水と緑で豊かな暮らしを形成していく」

人吉市が2003年に策定した、都市計画です。人口の減少に歯止めがかからない中、若い世代を呼び込める町を目指しました。

注目したのが、市街地にほど近い、川沿いの田園地帯です。幹線道路などを建設し、民間による宅地開発を後押ししました。排水ポンプなどを整備して浸水リスクを減らし、開発しやすいエリアにしたといいます。こうして、浸水エリアに住宅が建てられていったのです。

<先月20日>
『大雨に関する警戒レベル3。非常に激しい雨が予想されます』

ゆかりさん
「川、大丈夫と?怖いね」

山本晃徳さん
「夜中の1時が、えらい降るってなってたよ」

山本さんは家を修理して、今も暮らしています。安全な場所に移り住みたいと考えましたが、保険や行政からの支援金では、その費用を賄えませんでした。ことしも繰り返し大雨に見舞われていますが、命だけは守ろうと早めの避難を心がけています。

山本晃徳さん
「雨のたびに避難って考えるのは、つらい思いがあります。どうしても、この辺に住んでいる以上は命優先ということで」

浸水エリアでなぜ人口増加? その背景とは

保里:「なぜ増える?浸水エリアの住宅」。そして、「水害対策の課題」、さらに「都市豪雨への備え」について、お伝えしていきます。
そして関連リンクからは、ハザードマップの見方、そして防災グッズのポイントなど、水害から命を守るための情報をご覧いただけます。

※関連リンク
水害から命を守る

井上:全国の浸水エリアで人口が増加しているという調査を行った、地域防災が専門の秦(はだ)康範さんにお聞きしていきます。秦さん、よろしくお願いします。
まず、この浸水リスクの高いエリアに多くの方が暮らしているという中で、住宅などの建築の規制、なぜ行われてこなかったのでしょうか。

秦 康範さん (山梨大学 准教授)

秦さん:浸水エリアの建築を規制する法律というのはあったのですが、津波の被害を受けた地区であるとか、一部の適用事例を除いて、河川については適用された事例がほとんどないのが実情です。
まず、近年、気象がすごく激甚化しています。ですので、これまでの想定を超えるような台風や豪雨が発生していて、毎年のように大きな被害をもたらすようになってきた。こういう状況なのです。
ですから戦後一貫して、この堤防やダムを整備してきました。治水技術も発達してきました。ですから、中小の水害はほとんど抑え込んできたと、こういう経緯があって、住民も行政も水害のリスクについては、あまり注意を払ってこなかったのが実情なのかなと考えています。

井上:大変驚いたのですが、20年間で浸水エリアに150万人も増えたということなのですが、この背景にはどういうことがあったのでしょうか。

秦さん:全国各地を見ると、河川のそばで明らかに人が住むのに適していないような場所が宅地開発されていると、そういった状況がたくさん見られるようになっています。なぜこんなことが進むのかというところなのですが、土地を持っている地主さん、開発をしたいデベロッパー、手ごろな値段で住宅を買いたい買い手、この三方にとって非常に都合がいい状況が起きているのだと思います。さらに、国もマイホーム政策を推進していますし、2001年に都市計画法が改正されまして、宅地開発がより進むと、こういう状況が起きているのです。地方においては過疎も進んでいますので、短期的には人口が増加する、開発が歓迎される状況にあると。こういう状況だと思います。

保里:そうした中で、住む人はリスクを知らされるということはなかったのでしょうか。

秦さん:地震や水害の被害をいろんなところで見てきたのですが、地震については基本的には新しい家、耐震性の高い新しい家ほど被害が少ないといえるのですが、水害については立地がすべてなのです。水は低い所に集まるという特性がありますから、新しい家であっても大きな被害をたくさん受けているのを見てきました。
2018年の西日本豪雨の実際の被災地で調査された例があるのですが、事前にハザードマップを確認して、水害のリスクを認識していた人が僅か2割しかいなかったと。こういう調査結果もありまして、なかなか事前に水害リスクについて認知が進んでいない現状がございます。
こうしたことも受けて、昨年、国は法律を改正しまして、不動産の取り引きの際に、その土地の持っている水害リスクを説明することを義務化しました。今現状、こういう状況だと思います。

井上:今、秦さんが触れられた自治体の動きを見ていきたいのですが、滋賀県は都道府県として、全国で初めて浸水エリアでの建築制限に乗り出しました。ただ、そこには課題も見えてきたのです。

「浸水警戒区域」の指定が始まる 住宅に制限や補助 住民の反対が…

滋賀県では、2016年から3m以上の浸水が想定される場所について、浸水警戒区域への指定を進めています。

警戒区域に指定されると、新しく家を建てる際には避難できる空間を設けるよう、義務づけられます。既存の住宅の場合は、かさ上げ工事などに対して費用の半額が補助されます。

滋賀県 流域政策局 主幹 山田千尋さん
「リスクをお知らせするだけでは、命は守れないと思っていまして。私どもも一緒に協力しながらチェックさせていただくことで、きちっと安全な住まいにして、逃げ遅れたときでも命を守れるようにしていく」

しかし、制度の導入から5年たった今も、計画は思うように進んでいません。赤い色で示されたのが、3m以上の浸水が想定される場所です。そのうち、50か所を警戒区域の候補にしましたが、まだ7か所しか指定できていません。

その理由は、住民の合意を得るのが難しいためです。

中心部を川が流れる、甲賀市(こうかし)の黄瀬地区。浸水想定が3mを超えるエリアがありますが、警戒区域の指定は一部にとどまっています。

県が、住民と協議した際に寄せられた意見です。「土地の資産価値が下がる」、「売買が難しくなる」、「警戒区域の指定にかける費用を、河川の改修に使うべきだ」、といった声が上がっていました。

黄瀬地区 元区長 安田佐登志さん
「反対の方もおられるまま結論を出してしまうと、区民を分断することにもつながりかねない。これを一つにするというのは、大変難しい」

山田千尋さん
「いろんなご意見があるので、そこをいかに県がやりたいと思っていることを、ご理解いただくかというところが一番難しい。リスクの周知も徹底すると共に、浸水警戒区域の指定も、できるだけ迅速に進めたい」

「浸水警戒区域」の指定が始まる 合意形成をどう進めていくのか

保里:資産価値が下がるのは困る、という意見もありました。秦さん、合意形成がなかなか難しいようですね。

秦さん:滋賀は京都や大阪のベッドタウンになっていまして、非常に近年、浸水想定区域で人口・世帯数が増えているのです。ですから、対策が急務だと思います。
ただ、この浸水のリスクなのですが、起きるかもしれないですが、やっぱり起きないかもしれないと思う人がたくさんおられます。実際、被災地で調査をしても、「まさか」とか、「水害が起きるとは思わなかった」という声を多数聞かれます。
ただ、この近年、激甚化している気象災害ですから、水害リスクを高く認識していくことが求められると思います。この合意形成、すごく大事だと思います。

井上:ちなみに、合意形成が難しい場合があると思うのですが、これはどう捉えていますか。

秦さん:滋賀県の事例は、開発を制限したり、規制をかけるための説明会を丁寧にしているのですが、これは制限を行う区域指定だけではなくて、その丁寧な説明のプロセスそのものが、住民自身のリスクの認識を高めることにつながっていると思います。ですから、非常に望ましい、全国でも取り上げてほしい取り組みだと思います。

保里:では、すでに多くの人が浸水エリアに住んでいる都市では、一体どうすればいいのでしょうか。およそ389万人が浸水エリアに暮らしている東京では、対策が急がれています。

井上:おととしの台風19号で、甚大な被害が発生。タワーマンションなど、都市型水害の課題が浮かび上がってきました。

東京などの大都市の浸水リスク タワマン設計変更 水害を逆算して準備

東京の西部、多摩川沿いに建設中のタワーマンションです。最先端の水害対策を導入する計画です。

大手不動産会社など、4社で開発を進める、33階建てのタワーマンション。おととしの台風19号をきっかけに、数億円をかけて設計を変更しました。エレベーターの1階部分などに、高さ50センチの防潮板を設置。

ポイントは電気室。電気設備が重いため地下に設置する予定でしたが、建物の強度を計算し直した上で、地上2階に移すことにしました。

不動産会社 開発担当
「変更については非常に難しい判断だったが、お住まいになっていただく方の安全には代えがたいということで、各社と協議をして決定した」

すでに多くの人が暮らしている浸水エリアで、水害に強い町をどう目指すのか。住民が行政に働きかけ、対策につなげた地域があります。

最大7mの浸水が想定される、荒川沿いの地域です。水害対策をすすめる、住民の鈴木周一さんです。

足立区 柳原東町会 会長 鈴木周一さん
「京成電鉄が通っているので、かなり(堤防が)下がっている」

鈴木さんが懸念しているのは、線路がかかる、この場所です。周りの堤防よりも3m低くなっていて、荒川の弱点とされています。

もしここで堤防が決壊すると…。浅草や上野、そして7キロ離れた秋葉原周辺まで、浸水被害が及ぶと見られています。

周辺の町会やマンションでは、一刻も早い対策を行政に要望。すると、去年7月に区が土のうを積み、今年度中には国がコンクリートの壁を造ることが決まりました。

鈴木周一さん
「ここが危険な場所だと注目してもらって、行政が手を打とうとしてくれていることが目の当たりにできるので、ありがたいことだと思う」

河川の氾濫が迫るとき、住民がどう対応するのか。独自の備えも始まっています。およそ1,500人が暮らす、タワーマンション。ここではマンションの理事会で、水害対策のタイムラインを作りました。水害発生が予測される時間から逆算して、いつ、何を、誰が行うのか、細かく決めています。

マンション理事長 滝井康彦さん
「地震というのは突然来るが、台風の場合は4、5日前から予測がたつ。水が来てから、被害が出てからでは意味がないので、予防のためにやる」

タイムラインでは、水害の発生が予測される1日前に、住民の代表が低い階の車を上の階の空きスペースなどに移動するよう呼びかけます。

12時間前には、マンション全体の電力を賄う、電気室の防護。10人で手分けして土のうを積み、扉には防水シートを貼ります。

6時間前。防災倉庫から、備蓄用品を安全な場所へ移動します。

滝井康彦さん
「うちのマンションに合ったタイムラインじゃなきゃいけないし、住んでいる人が本当にこういうふうにしないと困るよなってことを考えて作った。住んでいる住民が考えるのが、一番じゃないですか」

もう1つ大切なのは、人口が増える浸水エリアでの避難場所の確保です。

おととしの台風19号のとき、足立区では3万人以上が避難所に詰めかけ、混み合ってしまうところがありました。新型コロナの感染拡大が懸念される今、求められているのが「分散避難」です。避難所だけでなく、自宅の上の階や、親戚、知人の家、ホテルなどに分かれて避難することです。

町会では、住民およそ1,500人に分散避難を呼びかけ、緊急避難できる場所も町会独自に確保しています。

「こういう踊り場とか」

「一番ぬれなくて」

鈴木周一さん
「洪水から身を守る場所としては、十分役に立つ。命だけは守らなくちゃいけない」

東京などの大都市の浸水リスク 命と暮らしをどう守る

保里:関連リンクからは、水害から命を守るための情報を手に入れることができます。

※関連リンク
水害から命を守る

秦さん、人口の多い都市部での対策は、またひと際、難しいという現状が見えてきましたね。

秦さん:特に東京は土地が低いのです。ですから、いわゆるゼロメートル地帯も非常に広がっていますので、ひとたび浸水すると、なかなか水が引かないと。場所によっては、1週間以上浸水してしまうと。ですから長期間、籠城しなくてはいけないような事態が想定されています。ですから、ほかの地域に比べて、一段高い対策が求められると思います。
具体的には、VTRでも紹介があったような、地域で、もしくは個人でタイムラインを事前に準備しておく。いつ、どのようなタイミングで、どういう対応をするのか決めておくということです。
あとは、長期間浸水する可能性がありますので、籠城できるだけの準備をしておく、これが求められると思います。

井上:そして秦さん、お聞きしていると、安さだったり広さにひかれて、子どもがいる家族連れだったり、高齢者施設も集まっていくと。その中で水害に強い町づくり、どうしたらつながるのでしょうか。

秦さん:まずは、長期的な視点で「居住誘導」を進めていくこと。災害リスクの高いエリアから、できるだけリスクの低い所に人口を誘導していく、そうしたことが求められると思います。
わが国は、もともと人が住んでいた中心市街地がどんどん空き家が増えたり人口が減っていて、相対的に災害リスクの高い郊外がどんどん開発されていると。今、こんな状況になっているのです。
ですから、リスクの高いところの開発をこれから制限していって、中心市街地の開発や、空き家の解消など、これまでにない取り組みが求められていくと思います。
人口減少が進む、わが国ですので、災害リスクの低い所で質の高い住宅を整備していくことが求められると思います。

井上:これから雨のシーズンということになりますけれど、皆さんにはどういう意識を持っていただきたいと思いますか。

秦さん:気象がますます激甚化している状況を、きちんとリスクに対して理解をして、一人一人がわがこととして水害対策を考えていく、そうしたことが求められると思います。行政に頼るのではなくて、住民自身がリスクに向き合って対策を考えることが大事だと思います。