文研ブログ

2022年2月10日

メディアの動き 2022年02月10日 (木)

#366 民放ローカル局の将来と地域情報の確保を巡る議論 ~総務省「デジタル時代における放送制度の在り方に関する検討会」第4回から~

メディア研究部(メディア動向) 村上圭子


はじめに

 本ブログではこれまで2回、総務省の「デジタル時代における放送制度の在り方に関する検討会(本検討会)」について報告してきました 1)。前回も書きましたが、本検討会では放送メディアの将来に関する広範囲な論点が急ピッチで議論されています。もちろん、改革はスピードが大事。これまでなかなか改革が進んでこなかったとの指摘も多い放送業界ですから、激変するメディア環境や社会環境に合わせて、将来に向けた議論を急ぐのは当然のことと思います。ただ、放送メディアの姿を決める放送制度改革の議論は、少し大げさな言い方かもしれませんが、日本の民主主義の今後、地域社会の今後を考える議論でもあります。重要な論点が十分に議論されず、また社会に十分に共有されないまま決まっていってしまうことは避けなければなりません。本ブログでは、本検討会の議論を可能な限りフォローしていきたいと思います。

 今回は1月24日に行われた第4回から、民放ローカル局の将来と地域情報の確保を巡る議論について取り上げます。このテーマは、放送業界の今後を考える上ではもちろんのこと、少子高齢化時代において地域社会に資する情報やメディア機能をどう維持していくのかという点において、非常に重要な問題です。過去2回のブログは私なりに論点の整理を試みたものでしたが、今回は、論点整理と共に、地域メディアやローカル局を取材・研究し続けてきた私自身の見解も最後に述べてみようと思います。
(今回も長編になっているので、論点整理は必要ないという方は、⑥をお読みください。)

議論の全体像

 この日の検討会は、フジ・メディア・ホールディングス(FMH)とテレビ朝日ホールディングス(テレ朝HD)のプレゼンテーション、それを受けた構成員との質疑応答に多くの時間が割かれました。
FMHは「今後の地?経済の状況次第では、系列局の地元株主が株式を?放すことも想定され、資本政策上の問題となる 2)」、テレ朝HDは「メディア環境の変化や地方における人口減などにより、今後、テレビ広告市場が想定以上に縮小していく懸念もぬぐい切れない 3)」との危機意識から、マスメディア集中排除原則(マス排)の緩和などの制度改正を要望しました。プレゼンの詳細は②③で触れますが、2社の要望は、内容は異なるものの、来たるべき危機に備えて放送局の経営の選択肢を増やしておきたいという点では共通しています。
 構成員からは、もし2社が要望するような制度改正が行われた場合、特に人口が少なかったり経済の規模が小さかったりする地域では地域情報が減少する所が出てこないか、との懸念が出されました。そして、地域情報の発信が維持・強化されるような制度的担保やモニタリングを行うべきではないか、といった意見が相次ぎました。
 2社によるプレゼンは、いかに放送局が生き残っていくかという“放送局主語”、一方、多くの構成員の意見は、いかに全国それぞれの地域で地域情報が確保され続けるようにするかという“地域主語”で語られていたように思います。今後行われるであろう制度改正は、これらをどのようにつないでいくのかが問われることになります。
 では、2社のプレゼンの詳細をみていきます。

フジ・メディア・ホールディングスの要望「傘下に入れる放送対象地域の制限撤廃を」

 FMHの要望を紹介する前に、認定放送持株会社制度について少しだけ触れておきます。
 FMHもテレ朝HDも、持株会社としてメディアやコンテンツ、それ以外の不動産事業等を行う事業者を子会社・関係会社化してグループ経営を行っていますが、放送局がこうした経営を行えるようになったのは2008年施行の改正放送法以降のことです。制度化の背景には、地上デジタル放送への移行に伴い、多額な設備投資がローカル局の経営を圧迫することへの懸念の高まりがありました。この制度を導入することで、グループ全体で資金調達を実施しやすくしたり、経営資源の効率化を図ったりすることが可能になると期待されました。そして持株会社の場合、マス排の特例として12放送対象地域を上限に持株会社の傘下に入れる(議決権3分の1超の保有可)ことが認められました。

 今回のFMHの要望は、この12という上限を撤廃してほしいというものでした。制度上、フジテレビが関東7地域とカウントされる 4)ため、FMHはフジを除くと5地域の局を傘下に入れることができます。プレゼンでは、既に4地域の局で議決権3分の1超を保有していること、それ以外のローカル局でもその数字に迫る局が複数あることを、系列局への出資状況のデータ(図1)で示しました。

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 そして、系列局の株主が業績悪化や世代交代などによって株を手放すケースが出てきており、今後の地方経済の状況次第では、手放された株式の適切な買い手が見つかりづらいことが想定されると、地域の実情を説明しました(図2)。

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 また、FMHとしては主体的に系列局の支配を強める意図はないこと、そして上場企業としての経営判断もあるため、系列局から株式引き受けの要望があっても全てを受け入れられるわけではないということも述べ添えられました。

 ちなみに、この12放送対象地域制限を巡る問題提起は今回初めて行われたものではありません。2013年には民放連が、当時行われていた総務省「放送政策に関する調査研究会」の議論に合わせて緩和の要望を出していたり 5)、またFMH自身もパブリックコメントという形で要望を出したりしていました。

テレビ朝日ホールディングスの要望「複数地域の放送番組同一化と経営統合への道を」

 系列局への資本政策の強化という観点からローカル局の経営基盤強化にアプローチしたのがFMHだとすると、テレ朝HDのプレゼンは、ローカル局が放送を行うのに必要な固定費、つまりハードのコストの合理化というアプローチから行われました。要望したのは、系列内の複数地域の局において放送マスターや制作スタジオ等を一元化し、同一放送の実施や局の経営統合が選択できるようにする制度改正でした(図3)。

220210-3.png ただし、複数地域で同一の番組を放送することになったとしても、地域情報発信の維持は大前提であり、マス排の理念である「多様性」の維持は可能であること、また、全国ニュースネットワークの維持のため既存の取材拠点の機能は堅持すると述べました。そして、これはあくまで経営難が顕在化した場合の対応策であり、経営の選択肢をあらかじめ増やしておくための制度改正の要望だと主張しました。

 ちなみに、現行法においても、放送マスターや制作スタジオを一元化したりクラウド化したりすることは可能です。また、2004年施行の改正放送法で、隣接している県同士であれば最大7放送対象地域まで合併も可能であるという制度も設けられています。更に、複数地域において同一番組を放送することについても、2015年施行の改正放送法で導入され、現状ではラジオのみに適用されている「経営基盤強化認定制度 6)」をテレビにも適用すれば実施可能となっています。この制度は、「放送系の数の目標の達成が困難となるおそれがある等の地域」を指定放送対象地域として総務大臣が指定し、その地域の放送局が「経営基盤強化計画」を作成して総務大臣の認定を受けた場合に実施が可能であるという制度です。ただ上記いずれの対応策についても、これまで放送局がとってきた実績はありません。

議論(1)質疑応答(地域情報減少への懸念)

 ここからは、会議を傍聴したメモ 7)をもとに議論を再構成したいと思います。まず、2社のプレゼンを受けて行われた質疑応答から紹介します。構成員の質問の多くはテレ朝HDに集中したので、下記にQA方式でまとめておきます 8)

【林秀弥 9)
非常に意欲的な提言。論点がクリアになった。
現行の放送対象地域についてどう考えているのか。
東北や四国といったブロック単位で対象地域を設定する方法もあるがその方向か?
対象地域変更ではなく個別例外対応を可能とする要望か?
【テレ朝HD 】
対象地域数の制限を設けず柔軟な制度にしてほしい。
 地域情報の発信機能の担保やローカル営業面などを考慮すると、 実際には地域ブロックや近隣県が対象となるのではないか。

【大谷和子10)
「経営基盤強化計画認定制度」でも番組同一化が可能だが、この制度では不十分なのか?
【テレ朝HD】
複数放送対象地域で同一放送できるという点では我々の要望と一致しているが、事前に計画を申請して認定が必要。
そして認定後も計画の実施状況を報告するなど制度として若干使いづらく、国の過剰な介入を招く懸念もないとは言えないのではないか。
【大谷和子
この制度では3大広域圏(関東・近畿・中京)は対象とされていないが要望では対象に?
【テレ朝HD】
実施できる可能性は広い方がいいと思う。

【奥律哉11)
複数地域同一番組の放送では同じスポットCMが流れるのか、セールスも合同で行うのか?
【テレ朝HD】
基本的にはそういう想定。
同一番組化した場合、視聴率や地元スポンサーの売上に一定の影響が出ることが予想されるが、経費削減の効果も大きいので収支バランスを勘案しながら判断する。


【山本龍彦12)
地域性を維持するために地域性を一定程度緩和する、その目的と手段の関係を十分意識することが重要と感じた。
同一放送になると、各県で流されていた情報の割合がどうしても減るのではないか。
それを各県の住民がどう受け止めるのか、それが見えてこなかった。
【テレ朝HD】
(複数地域でマスターやスタジオの一元化や番組の同一化、経営統合したとしても)
報道取材の拠点はそれぞれにあり、県内情報はこれまで通り把握できることをイメージ。
編成についても特定の県に偏らないようバランスを取ることが必要であり、 報道だけでなく各地域の番組についても集約できる体制の構築が必要だと考えている。

 最後に紹介した山本龍彦氏の質問は、同様の趣旨がFMHにも投げかけられていました。応答も含めて紹介しておきます。

【山本龍彦
(認定持株会社の)地域制限撤廃のリスクは、やはり地域情報発信がともすると過小になってしまうのではないかということ。
そのリスクへの対応、適切なバランスを維持するためのアイデア、地域情報発信確保を担保するためにどういった取り組みが考えられているか?
【FMH】
資本が支配の定義に当てはまることで地域性が低下するリスクがあるかということだが、あくまで資本の関係が強まるだけであり、地域情報が他の地域と比べて劣ることはないし、 そうしたリスクは、今後、「多元性・多様性・地域性」の3原則を守っていくことを意識していけば維持していける。
地域情報を求める声は非常に強い。

議論(2)地域情報確保の為の施策の必要性

 後段の議論では、マス排緩和を行った場合に地域情報が減少してしまうという懸念を踏まえ、どのような形で地域情報を確保していくべきかという方向の発言が相次ぎました。
 林氏は、何等かの手段によってローカル情報の総量なりの部分を維持拡大して小さな県の情報発信が減らない仕掛けが必要であり、例えば再免許の機会をとらえて条件付けを措置すべきでは、と提案しました。また、山本(龍)氏は、地域情報の発信はローカルな公共性や民主主義を支える上で非常に重要であるため、ローカル局の経営的基盤を支えることは非常に重要であるとしつつ、経営を支えただけでローカル局が変わらなければどこかでまたテコ入れをしなければならなくなる、ローカル情報がしっかり確保されているか、その割合を公表してモニタリングしていくことが重要ではないか、と述べました。加えて放送事業者だけでなく地域住民の目線も重要であり、住民意識調査のようなものの必要性も訴えました。飯塚留美氏と落合孝文氏は、以上のような地域情報維持のための仕掛けやモニタリングの必要性を追認した上で、地域情報発信や地域番組制作についての何らかの振興策・支援策の必要性を訴えました。
 最も厳しい発言をしたのは瀧俊雄氏でした。瀧氏は、そもそも現状で制度的に様々な配慮がされている一方で、ローカル局で(キー局等が制作した)同じコンテンツが流されている状況は一般にわかりづらい、法の趣旨に照らしてちぐはぐな印象を受けてしまっていると述べました。そして、ローカル局の再編やマス排緩和後に番組制作力の担保が大きなプライオリティーになるのであれば、地方局では実際に何%がオリジナル番組として存在しているのか、制度改正の目的として、%をKPI 13)として掲げることはハードルが高いにしても、そういうことに基づいた議論が必要ではないか、と訴えました。そして、コンビニ、通信キャリア、メガバンクや牛丼チェーンなどの市場で寡占化が進む中、地方局はそうではなく、独自の番組キュレーター的な立場なのかと思っているので、数字の議論は重要ではないかと述べました。


傍聴を終えた私の見解

*FMHの要望内容について
 FMHのプレゼンは、これまでも色々な形で要望が上がっていたこともあり、放送業界内でも予想通りといった受け止めが多かったと思います。私自身もそうでした。またFMHからは、ローカル局に対して資本の関係が強まっても地域情報が減ることはないとの発言がありましたが、これについてもうなずける体験がありました。
 昨年11月、私はInter BEE 2021でローカル局社長4人が登壇するオンラインシンポジウムを企画し、FMHが議決権の3分の1超を保有するテレビ新広島の箕輪幸人氏に登壇してもらいました。そこで箕輪氏からは、情報番組等の自社制作番組を次々と増やしているとの報告がありました 14)。FMHに限らず、多くのキー局の持株会社では、近年ローカル局に対する資本政策を強めていますが、そのことが直ちにローカル局における地域番組の減少に結び付いているという話は聞きません。かつては自社番組を作らなければ作らないほど経営効率がいいという考え方を持つローカル局の経営者もいましたが、現在は地域の中で存在感を示していかなければ生き残っていけないと考える経営者が増えています。そのため、最近は経営が厳しい中でもあえて自社制作枠を増やし、ネット配信と連動させたり、地域事業と組み合わせたりしながら自局の価値の最大化を図る取り組みが広がっているというのが、ローカル局の取材を続けている私の印象です。Inter BEEのシンポの登壇者は4人ともキー局もしくは全国紙出身で、資本関係のあるローカル局の社長となられた方々でしたが、箕輪氏同様、いずれも自社番組制作に力を注いでいるとの報告がありました。
 とはいえ、それだけでは、検討会でFMHが構成員からの質問に答えた、資本の所有を進めた全ての局で地域性は低下していない、という発言を客観的に裏付けることにはなりません。テレビ新広島はそれに当てはまると思いますが、箕輪氏はフジ時代に報道局長や解説委員長を歴任した経歴を持っており、地域情報の発信に対して強い熱意を持って経営に臨んでいるということも大きいと思います。では他の局ではどうなのか‥‥‥。逆に、積極的な資本政策が行われていない地域の局の地域情報発信力はどうなっているのかも見ていく必要があると感じました。FMHがプレゼンで一言だけ触れていた、系列局から株式引き受けの要望があっても受け入れられないかもしれないという地域の局の将来や、その地域の地域情報は今後どうなっていくのか、その点も気になりました。更に言えば、ローカル局の経営はキー局との関わりだけでなく、地元資本との複雑な関わりもあります。ローカル局における資本と地域性の関係性に関する分析は難しいですが、私自身、取材の積み重ねを印象論ではなく客観的なデータとして示していく努力をする必要があると、傍聴をして改めて感じました。

*テレ朝HDの要望内容について
 テレ朝HDの要望については、検討会で質問が集中したように、その踏み込んだ内容については放送業界内でも驚きを持って受け止められたような気がします。提起された複数エリアにおける同一番組の放送という考え方については、ANN系列の九州・山口エリアで平日(月~木)朝に30分のブロック番組 15)が制作・放送されている実績もあることから少しはイメージがわきましたが、経営統合という選択肢まで提示されたことには私も驚きました。ANN系列には他系列よりも多い11局もの平成新局があることから、持株会社としての危機意識はより強いのかもしれません。林氏への返答からみると、現時点でテレ朝HDとしては広域免許化までは考えていないように見受けられましたが、県域をベースとした対象地域における放送局数の目標を掲げた基幹放送普及計画を前提としてきたこれまでの議論に、一石を投じる提案であったことは間違いないと思います。
 ただ奥氏が指摘したように、同一番組の中で同じスポット広告が流れ、営業も一元化するということになった場合、収入は現状より減少するという懸念は大いにあります。そして山本氏など複数の構成員が指摘した、複数地域で同一番組の放送が行われた場合に地域情報に偏りが生じるのではという懸念も拭い去れません。テレ朝HDは、こうした懸念は、同時に進めるハード部分の合理化や編成の一元化で見込める経済的効果によって解消していけるという計算の下で今回の要望に至ったと考えられますが、具体的にその中身が示されない中においては、やはりその懸念は拭い去れないと思います。

 実は、マス排緩和や放送局の経営合理化施策とローカル局における地域性の担保をどう両立させていくのかという議論は今始まったものではありません。特にマス排緩和の議論が進んできた2000年代に入ってからは、様々な検討会・研究会で繰り返し論じられてきました 16)。隣接する7地域のローカル局同士の合併を認めた2003年の「放送政策研究会」の最終報告17)では、地域性確保の一つの方策として、「各ネットワークで、ローカル局の地域性確保など番組制作向上につながる目標を自ら定め公表し、それを具体化するためキー局がローカル局を支援するという方法」があると書かれています。また、認定放送持株会社制度導入を決めた2006年の「デジタル化の進展と放送政策に関する調査研究会」の最終報告 18)では、持株会社の「子会社であるローカル局の地域番組を十分に確保するため、従来の構造規制に代え、一定割合の地域番組の提供を確保する行為規制を導入することが必要」との記載もあります。
 そして、複数地域における同一番組の放送を実現することを可能とする経営基盤強化計画認定制度の導入を決めた2014年の「放送政策に関する調査研究会」の第二次とりまとめ 19)では、放送番組の同一化によって想定される地域性の低下に対する代替的措置を、放送局による自主自律の取り組みとして認めていくことが望ましいとまとめられています。今回の検討会と同様の議論が行われていたことがよくわかるため、当時の資料を示しておきました(図4)。

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 テレ朝HDは今回、この経営基盤強化計画認定制度の活用については、国の過剰な介入を招く懸念もないとは言えないとして活用に消極的な姿勢を示しましたが、こうした要望を実現していくためには、今後、まさに自主自律の取り組みとして、懸念に対する解消策の案を示していく必要があるのではないかと感じました。

 もう1つ、この要望で疑問を持ったのは、複数地域での連携や経営統合、そして具体的な運営のイニシアチブを握るのは誰なのかということです。テレ朝HDなのか、統合する複数地域のうち最も経営規模が大きな局なのか、それとも複数地域の局同士が対等に協議の上で進めていくのか……。将来のための準備として制度改正を求めているという段階であるため、具体的な枠組みの議論はまだこれからだと思いますが、その運営如何によって、議論の中で懸案事項として挙げられていた、地域情報の取材・発信のバランスや、編成方針や営業の仕方も大きく変わってくるのではないかと思います。
 私は今回のテレ朝HDの要望は、今後も系列ネットワークの存在を前提とするならば、テレ朝HDに限らず、ローカル局の1つの現実的な経営の選択肢となっていくのではないかと思います。その意味で、テレ朝HDの今回の問題提起をきっかけに、ローカル局の側からも主体的な模索が生まれてくるのではないかと思っています。全国ニュースネットワークの維持のための地域情報確保以上に、地域社会の住民生活や民主主義に資するための地域情報確保という観点からの連携の議論を期待したいです。

 また、マスター設備や制作スタジオの一元化についていえば、中継局の整備同様、同一エリアの他系列局が連携する方が、物理的にも効率的な場合も少なくないのではないかという気もします。これについても、ローカル局が主体的に提起しなければ、最も経済合理性の高い連携とは何かが実は見えてこないのではないかと思います。そして、こうした思考を進めていくと、検討会で作業チーム 20)が設置された、放送ネットワークの一部をブロードバンドに代替していく方向性や、ハード・ソフト分離の議論にもつながってきます。
 さらに言えば、地域によっては、キー局よりも地元資本とのつながりの方が濃い局もあり、そうした局が同じ放送対象地域内で1局2波などを検討していく可能性もあると思います。同一対象地域内での再編については、より抜本的に「多様性・多元性・地域性」の放送三原則を見直すことにもつながり、今回の議論では林氏からこの選択については消極的な意見もありました。しかし、第2回、第3回の有識者ヒアリングでも提起されていたように、中長期的には、あらゆる選択肢を排除せずに議論し、三原則を再定義していくことが必要だと思います。
 今回はキー局のプレゼンでしたので、今後、地域情報発信の当事者であるローカル局がどのような要望を持っているのかについて、検討会では丁寧に耳を傾けていく必要があると思います。どのような選択肢を増やせば東京主導ではなく地域主導でこの国の放送メディアの将来像を描いていけるのか、実際に事業者が活用したくなるような制度改革につながるのか、これまで様々な制度が導入されているにもかかわらず活用されていないという反省も踏まえ、議論を深めていってほしいと思います。

*ローカル局の“地域性指標”について
 また今回の議論では、ローカル局の地域性が専ら地域情報発信として論じられ、地域性を図る指標としても自社制作比率ばかりが取り上げられていました。しかし、現在ローカル局は、ネット配信やドキュメンタリー映画などを通じた地域から全国、世界へのコンテンツ展開、自治体や地元企業、地域コミュニティと連携した様々な地域課題解決の事業化などに積極的に取り組んでいます。私はこうしたローカル局による、リーチメディアとしての放送を軸とした多様な地域事業との連携を“広義の地域メディア機能”と捉え、こうした機能こそがローカル局が今後地域で果たしていくべき重要な役割であるということを、全国各地を回りながら体感し、そのことを発信し続けてきました。しかし、事例調査を積み重ねてきただけで、それを客観的に数値化して示せるかと問われれば、そのデータを持ち合わせてはいません。自社制作比率以外でローカル局の価値を図る指標を示すことが出来ない自分には、忸怩たる思いがあります。
 これは、フィールドで地域メディア研究をしてきた私の反省であると同時に、ローカル局自身も、敢えてそれを数値化して示す努力をしてこなかった責任があると言えるのではないかと思います。地域ジャーナリズムや番組制作、地域での様々な事業については、報道の社会的影響力や作品のクオリティー、取り組みの熱量で勝負したいし、その価値は無味乾燥な数値では示せるものではない、そんな思いがどこかにあったのではないかと思います。少なくとも、同じメディアに身を置く私はそう感じてしまっていました。更に、「需給調整に基づく参入規制がなされており、そこから生じる超過利潤をもって、公共的な役割を果たすことが求められて 21)」きた放送業界は、自らの価値を数値化する努力をしなくとも、制度によって存続が担保されてきたという恵まれた歴史があったため、これまではその努力を怠っても許されてきたのもしれません。
 今回の検討会を傍聴し、ローカル局の地域性とは何か、その価値を示す指標とはどういうものなのか、より具体的に示していくことが今ほど求められている時はないと痛感しました。その際の指標には、単なる自社制作比率だけではなく、番組を活用した様々な展開を包含した地域事業の見える化や、視聴者や地域社会からの信頼といった“定性的な評価の定量化”も必要になってくると思います。こうして自らを測るものさしを自ら作り出し、それを公表し、社会との対話の中で、事業者の独善ではなく地域に有用なものとして磨いていく作業を、私も地域メディアの取材者として、そしてメディア研究に身を置くものとして、提案し、そして積極的に関わっていきたいと思っています。



1) https://www.nhk.or.jp/bunken-blog/2021/12/01/
    https://www.nhk.or.jp/bunken-blog/2022/01/20/ 
2) https://www.soumu.go.jp/main_content/000789270.pdf P5
3) https://www.soumu.go.jp/main_content/000789271.pdf P5
4) 県域局の対象地域は1,広域局では、関東は7、関西は6、中京は3となる
5) https://j-ba.or.jp/category/topics/jba101196
6) https://www.soumu.go.jp/main_content/000777188.pdf P22、23
7) 本ブログ執筆時に議事録が公表されていなかったため
8) 発言した構成員の敬称は全て氏としました
9) 名古屋大学大学院法学研究科教授
10) 日本総合研究所執行役員法務部長
11) 電通総研フェロー
12) 慶応義塾大学大学院法務研究科教授
13) 組織や企業が目標を達成するために設定する重要な業績評価の指標のこと
14) シンポの議論の詳細は→https://www.inter-bee.com/ja/magazine/special/detail/?id=46447
15) 『アサデス。7』https://kbc.co.jp/asadesu_7/list.php
16) 村上聖一「戦後日本の放送規制」(日本評論社)には、戦後から今日までの放送政策の規制を巡る議論の詳細がまとめられています
17) https://warp.da.ndl.go.jp/info:ndljp/pid/235321/www.soumu.go.jp/s-news/2003/pdf/030227_7_01.pdf
18) https://warp.da.ndl.go.jp/info:ndljp/pid/283520/www.soumu.go.jp/s-news/2006/061006_6.html
19) https://www.soumu.go.jp/main_content/000276075.pdf P8
20) https://www.soumu.go.jp/main_content/000789273.pdf
21) 京都大学・曽我部真裕教授の発言から https://www.soumu.go.jp/main_content/000780863.pdf P5