トップページ > コラム > 地震・津波台風・大雨落雷・突風大雪猛暑火山・降灰火災PM2.5・黄砂防災の知恵堤防と沿岸域の町づくりにむけて

堤防と防災

第3回  堤防と沿岸域の町づくりにむけて

執筆者

有川 太郎
中央大学教授・国立研究開発法人 港湾空港技術研究所 客員研究官
プロフィール・記事一覧

防護施設の役割の移り変わり

戦後における沿岸域の防護施設等の整備は、1956年の海岸法の制定から始まります。戦後、復興過程にある日本を、数多くの台風による高潮被害が襲いました。なかでも、1953年の台風13号では甚大な被害が生じました。さらに、海岸法制定後の1959年には、「伊勢湾台風」として知られる台風15号により、死者5000人以上という大きな災害に見舞われました(図1)。当初、海岸法の制定の大きな目標は、沿岸域を「防護」することでした。防潮堤や護岸を設置することで、いわゆる「線的防護」を行い、浸水を許さず沿岸の背後地域を守るということを目標にしたのです。その目標がある程度達成できるめどがついた頃、防潮堤や防波堤などの人工構造物を建造したことによる弊害が顕著になりました。例えば、防潮堤があることで海岸へのアクセスが悪くなり、海岸から人々の関心が薄れる、防波堤などの固定構造物により、湾内環境の悪化や周辺の砂浜の浸食が進むといったことが問題となったのです。そこで、「線」による防護から、親水性や沿岸環境に配慮した「面的防護」方法(例えば、沖合に離岸堤を設置し、その内側の砂浜の流出を防いだり、傾斜護岸に替えて、海へのアクセスをよくしたりできるような、防護機能だけでなくほかの機能も兼ね備えた施設による防護方法を言います。図2参照)へと考え方が変わり、1999年に「防護・環境・利用」を主たる目的とする海岸法の改正がなされました。ただし、面的防護においても海岸線を人工構造物で埋め尽くすことになるというような懸念がありました。現段階の技術では、防護・利用・環境というのは、トレードオフの関係になっているとも言えます。

東日本大震災を契機にした防護施設の役割転換

土木構造物、特にコンクリート構造物は、設計した強度が保証できる期間(供用年数と言います)は50年から100年ぐらいと考えられています。そのため、伊勢湾台風から50年経過した2009年頃から、これまで建造されてきた防護施設の維持管理をどうしていくかが大きな問題として取り上げられるようになりました。四面を海に囲まれた日本は、海岸線も約3万キロメートルあり、それを順次修復していくだけでも、相当な金額が必要になることが分かったからです。そのような中、2011年に東日本大震災が発生しました。その時に生じた津波は、防潮堤などを大きく越えて、背後地域に浸水し、町を破壊しました(写真1)。
この震災が、防護施設の役割を大きく変換させることになりました。防災施設の在り方について、震災直後の中央防災会議で、提言という形で示されたのです。提言では、「海岸保全施設等に過度に依存した防災対策には問題があったことが露呈され」「最大クラスの津波レベルを想定した津波対策を構築し、住民の生命を守ることを最優先として、どういう災害であっても行政機能、病院等の最低限必要十分な社会経済機能を維持することが必要」であり、その上で「防護施設に対して、設計対象の津波高を超えた場合でも施設の効果が粘り強く発揮できるような構造物の技術開発を進め、整備していくことが必要である」とされました。この提言が意味するもの、それは、海岸法の制定から60年近くを経て、防護施設も災害を防止するという役割から、弱めるという役割へと変化し、それによって、沿岸の町づくりは、浸水を完全に止めるという思想から、浸水を許すことも前提とした町づくりへと変わらなければならないということです。

これからの防護施設の在り方

役割の変化が求められている防護施設は、どうあるべきでしょうか。1つは、中央防災会議でも提言されているとおり、津波が越流しても(防護施設を越えても)倒れにくい構造とすることです(図3)。これは、「粘り強い防波堤」とも言われています。第2回でも紹介したとおり、防護施設は、越流することで、その背後の土台部分が洗い流され(洗堀[せんくつ])、倒れやすくなります。そこで、防護施設を洗堀されにくい構造とすることにより、本来持っている機能を発揮できるようにするわけです。
ほかに必要な機能には、どういうものがあるでしょうか。堤防がある場合、通常、堤防の外側に出るための出入り口があります。東日本大震災の時にも、その出入り口を閉めに行った人が津波に巻き込まれ亡くなったというケースが多く見られました。そもそも、四国、中部、日本海側の沿岸部では、大地震発生後10分以内に津波が襲来する可能性も指摘されています。そのような場合、堤防の出入り口を閉めることは困難です。そのため最近は、自動的に浮上する陸こうが設置されるようになりつつあります(図4)。浮力や、津波の押す力を利用して浮上するもので、これにより出入り口を閉める必要がなくなります。今後、そのような工夫により、利便性や景観と防護という、一見相反するそれぞれの機能を同時に実現する堤防を開発していくことが大切だと思われます。

災害に対する粘り強い町づくり

防護施設の役割の変化により、今後は、堤防の背後地域と一体となった計画の立案が必要になります。しかし、そのためには、考えられる最大の津波の高さをどう想定するのかという理学的な問題や、施設やビルなどの構造物が、どの程度の津波に耐えられるのかといった工学的な問題だけでなく、警報の出し方や避難路といった避難の問題、高台移転や被災後の早期復旧といった事前復興の問題など、社会学、経済学、心理学などを総合的に考えていかなければなりません(写真2)。
また、地球温暖化等の影響により、巨大な台風も生じるようになり、津波だけでなく、高潮、降雨などもこれまで想定していた数値を超える状況が発生しています。そのような状況に対応するため、2015年5月に、自然外力からの完全防護を行うという段階から、ソフト対策と一体となった減災を目指す方向に水防法が改正されました。災害に対して粘り強い町づくりのあり方は、まさに、これから時間をかけて、課題を解決し、体系化していく必要があります。その結果、調和がとれ、人々が豊かに暮らせる沿岸の町を形成していければと思います(写真3)。

(2016年3月31日 更新)