いずれも、知事や市町村長の政策が、議会の反対によって実現できないことから生じた展開です。もともと知事や市町村長と地方議会の議員は別々の選挙で選ばれているのですから、特定の政策をめぐって議会と長の方針がくい違うことはいつでも起こり得ることですし、これまでにも多くの自治体で実際に起こってきたことです。しかし、自治体の制度は、基本的に議会での議論を通して決着を着けることを想定しています。これまでもほとんどの場合、議会の場で決着をつけてきました。ところが、最近の例では、いわば土俵を議会の外に移して、議会以外の場で決着をつけようとしている例が目立っているのです。

なぜ「場外乱闘」なのか？
　では、なぜ決着の場を議会の外に求める例が増えているのでしょうか？
　一番根本的な理由は、議会の場で得られる結論が、知事や市町村長にとっても、また、多くの住民にとっても納得のいくものではない、というところにあるのではないでしょうか。地方自治体は住民にとってもっとも身近な政府、と表現されることがあります。行政サービスという点では、まさにその通りでしょう。しかし、議会の活動の身近さという点では、必ずしもそうはいえません。国会の予算委員会審議などは、テレビ等で長時間放映されますし、ニュースなどでも取りあげられることが多く、その様子は多くの国民にとって、すぐに思い浮かべることのできるものです。しかし、自分が住んでいる自治体の議会の審議の様子を、すぐに思い浮かべることができる住民の数は決して多くはありません。選挙などの場で、身近に議員の姿を目にすることがあっても、実際に自治体の意思決定を行う議会の議場で、議員がどんな活動をしているかは、多くの住民にとって、見たことのない遠い存在になってしまっているのではないでしょうか。
　いくつかの地方議会が、議会改革を検討するために住民アンケートを実施していますが、ほとんどの場合、議会に住民の声が反映されていると回答する人の割合は多くありません。議会が住民の意思に反している、という確信を持った反発の声ではなく、「議会がどんな活動をしているかもよく分からないし、自分たちの声が議会活動に反映されているという実感はもてない」という状態が反映されているのではないかと思われます。
　
議会のあるべき姿
　ところで、日本国憲法第93条には「地方公共団体には、議事機関として議会を設置する」と明記されており、議会を持たない自治体制度を採用することは、憲法上できないことになっています。重要な意思決定権が、議会に委ねられているのは、民主主義の政治制度一般に共通することです。多様な民意を反映し、公開の場での議論を通して、論点や争点を明確に示しながら、最終的な結論を出していくプロセスをもつことが、民主主義の実質的な実現のためには、不可欠のことと考えられているからです。
　しかし、現在の地方議会の活動は、個々の議員が知事や市町村長、あるいは行政の担当者に対して質問して答弁を求めるというやりとりが中心となっており、公式の議事のなかで、政策の賛否をめぐって、議員同士で討議する場面はほとんどありません。また、公聴会や、参考人など、政策に関する意見を、住民が議会で述べる機会は、地方自治法の中では制度として存在しているのですが、残念ながら実際にはほとんど行われていないのが実情です。そして、全国市議会議長会の調査によると、全国の市議会に、それぞれの市長から提出された議案は、文字通り99％以上が原案どおり可決されています。否決されたり修正されたりする議案は、1％も存在していないのです。これでは、議会は形だけのものではないのか？　と疑われてしまっても、仕方がないのではないでしょうか。

民意を二元に反映するしくみのあるべき姿とは
　さて、先ほど憲法第93条を紹介しましたが、同じ条文の第二項に、長と議員を住民が直接選挙することが規定されています。行政の執行責任者である長と、自治体の政策について審議し、意思決定を行う議会とが、いわば並列の関係にあるしくみです。「二元代表制」と呼ばれます。
　なぜ二つの選挙を行い、住民の意思を反映して行動すべき機関を、二つ並立させる仕組みが採用されているのでしょうか？
　行政の執行には、一元的な責任体制やリーダーシップも求められます。それは、住民の意思で選出されたという正当性をもつリーダーを、一人確定することによって実現されることが期待できます。
　他方で、自治体の政策運営は住民生活に直結する重要な選択が迫られることでるから、多様な住民の意見をできるだけ反映しながら、複眼的、客観的に十分な検討をしたうえで、慎重に決定することが期待されます。また、議論を尽くして、決定する過程を通して、これだけ検討し尽くしたのだから、結論への賛否はともかく、この決着で仕方がないという、最低限の納得が得られるような決定ができることも必要です。
　これらの条件を満たすためには、複数の代表で構成された合議制の代表機関、つまり議会での意思決定が必要だということになります。
　しかし、互いに独立した二つの選挙が行われるのですから、いわば、民意は二つ表明されることになります。最近では知事や市町村長はマニフェストを掲げて選挙を行うことが多く、その政策の実現に責任をもって就任します。他方、議会の選挙でも、議員個人や会派、政党のマニフェストが出されます。この二つのマニフェストの調整をする場というのが必要になるわけです。
　それはどこになるべきなのでしょうか？　自治体の長は議会に議案を提出できる権限をもち、議会の場で答弁に立ち、いわば議会の議論の主要な当事者になっています。これまであまり行われていませんが、住民が議会の議論に参加する仕組みも、法律上すでに存在しています。つまり、地方議会は運営の改革を行えば、議員だけではなく、知事や市町村長、住民も参加する自治体全体のための議論と決定の場になり得るということです。
　すでにその実現に向けた改革に取り組む地方議会も現れています。議会基本条例を制定し、議会活動への住民参加の機会を保障し、議員間の討議を中心に政策論議を積極的に行う議会のあり方が模索されています。また政策論をちゃんと行えるためには、議員の政策能力の強化も求められます。議員検定試験など、議員の能力向上のための動きも始まっています。
　これらの地道な改革は、発信力の強い知事や市長の発言などに比べると、あまり社会的に知られていないのが実際ですが、自治体の意思決定が、住民の意思を反映し、また、結論に於いて納得のいくものになっていくためには、むしろあまり目立たずに取り組まれている、議会の改革の取組の方が、本質的なポイントに触れているのではないでしょうか。このような改革の取組に、一人でも多くの住民が注目し、関わりをもっていくことが、あるべき長と議会の関係を実現するために、遠回りのように見えて結果的には一番の近道なのではないでしょうか。