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緊急事態宣言下の憲法記念日

清永 聡  解説委員
太田 真嗣  解説委員

5月3日は憲法記念日です。今年は全国に緊急事態宣言が出され、延長する方針の中で迎える異例の記念日となります。私たちの暮らしが制約される「緊急事態」の今、改めて憲法について考えます。

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【“非常時”の憲法記念日】
(清永)
毎年5月3日に全国で開かれる憲法の集会。今の憲法を守る立場と、憲法改正を求める立場の人たちが、それぞれ全国で集会を開いていますが、今年は各地で中止や延期となりネット配信などが予定されています。様変わりした光景になりそうですね。

(太田)
憲法改正を「必ず自らの手で成し遂げていきたい」とする安倍総理大臣も、このような形で憲法記念日を迎えるとは考えていなかったと思います。自民党は、この国会で、「憲法改正の議論を加速させたい」としていましたが、いまや、そのシナリオは崩れ、国会もコロナ対策一色といった感じです。

【緊急事態と憲法】
(清永)
現在は緊急事態宣言が出されていますが、これとは別に「憲法上」の緊急事態条項という言葉を聞いたことがある人もいると思います。
この2つは名前こそ似ていますが全く別のものです。

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現在の「緊急事態宣言」は特別措置法という法律で定められたものです。総理大臣が期間や区域を指定し、都道府県知事が住民に外出自粛を要請するなどします。あくまでも今の憲法のもとで行われ、市民への要請などに罰則はありません。
一方、憲法上の「緊急事態条項」は国家緊急権という考えに基づきます。国家緊急権は「非常事態に国家権力が立憲的な憲法秩序を一時停止して非常措置を取る権限」とされます。一般に、今の憲法に規定は存在しないとされています。

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このため「憲法に緊急事態条項を盛り込んで、より強い措置を取るようにすべき」とする意見があります。その一方、「人権が制限され、権力の暴走を許すことになる」と反対する意見もあります。
さらに、「現在の法律でもより強い措置は可能だ」という意見もあります。今回の感染症を「災害」とみなし、災害対策基本法などを適用すべきという提言も、弁護士のグループから出されています。
このように専門家などの間でも現状に対しては様々な意見があります。

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(太田)
安倍総理は、「緊急時において、国会や国民がどのような役割を果たし、国難を乗り越えていくか、そのことを憲法にどう位置づけていくかは、極めて重く大切な問題だ」として、「今回の対応も踏まえつつ、与野党の枠を超えた活発な議論を期待したい」としています。
憲法に緊急事態条項を盛り込むべきかどうかは、これまでも、国会で大きな議論となっていて、自民党は、『緊急事態対応』を憲法改正項目のひとつに挙げています。これに対し、立憲民主党などは、「いまの憲法でも十分な対応が可能だ」という立場で、「国民の不安に乗じた改正論は認められない」としています。

【憲法は守られているか】
(清永)
そうした憲法改正をめぐる議論とは別に、忘れてはならないのが、今こそ憲法は守られているのか、という点ではないでしょうか。大規模な災害や戦争など、非常時ほど社会の中で弱い立場の人は、置き去りにされがちです。

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政府や自治体は、今は感染拡大の防止が最優先事項になっています。しかし、その一方で例えば介護が必要な高齢者、障害者、母子家庭、外国人などへの生活支援は行き届いているのか。国民の生存権は保障されているのか。子供の学びや仕事、適切な医療など様々な権利が奪われていないか。
さらに、行政は感染への不安の中で、不当な強制や、人権を侵害したりするような行き過ぎた対応を取っていないでしょうか。
憲法には、少数者や弱者を守る意味合いもあると言います。全国の担当者は、非常時の今だからこそ、憲法が保障する様々な権利や、法の下の平等などを守るため、力を尽くしてほしいと思います。

【「補償」の問題は】
Q:加えて今多くの人が、休業などで収入を断ち切られる不安を抱えています。

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(太田)
外出の自粛や休業要請に対する『補償』の問題は、いま、国会でも議論の焦点です。憲法は、財産権を保障する一方で、「正当な補償の下に公共のために用いることができる」と定めています。

このため、今回の特措法でも、臨時の医療施設の整備のため、土地や建物を使用する際は、補償するよう定めていますが、外出の自粛や、施設の使用制限で生じる損失については補償の規定はありません。
なぜ、補償の規定がないのか。法制定時のやり取りを見ますと、その理由について、政府は、▽感染を拡大させる危険な営業は、そもそも自粛すべきであることや、▽一時的な措置であること、また、▽罰則などにより、強制的に使用を中止させるものではないこと、などを挙げています。
ただ、当時の大臣は、「期間は1・2週間程度…」と答弁しており、今回のように、大規模、あるいは長期にわたって、施設の使用制限などを行うことは想定していなかったように思います。

Q:法律の想定と、現状とにギャップが生じているということでしょうか?

A:もともと、他の感染症を想定して作られた法律ですから、そうした面も否定できないと思います。
いまは、感染を防ぐことが最優先ですが、今後、影響が長引けば、感染防止という『社会全体の利益』と『個人の権利保護』のバランスをどう取るかという問題は、ますます難しくなる。また、仮に、罰則など、規制強化を検討するのであれば、明確な補償を求める声が、さらに高まることになると思います。

【国会や司法の役割は】
(清永)
また、緊急事態宣言は行政に幅広い権限を与えるだけに、国会と司法の役割は重要です。

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例えば、フランスの緊急事態(「公衆衛生に関する緊急事態」)でも、市民の外出は著しく制限され、外出理由を書いた書類の携帯が必要です。違反すると罰金や禁錮刑の対象となります。これだけ見ると、日本よりもはるかに強い制限です。
一方で、フランスの場合、法律に「議会の重視」が明確にされ、情報提供を求めることができ、政府がとった措置は議会に報告されることになっています。
さらに裁判所による救済も明記されていて、行政の措置に不服があれば、行政訴訟の最高裁判所にあたる国務院への申し立てが可能です。今回もすでに複数の申し立てがあり、すでに短い期間で判断が示されているということです。(金塚彩乃弁護士の資料による)
フランスの強い制限は、あくまでも国会と司法の強い監視と一体になっていることが分かります。特に司法制度は日本よりも人権救済の意味合いが明確な上、はるかに迅速な対応です。

Q:では国会のチェック機能そして国会の対策はどうなっているでしょうか。

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(太田)
今回、国会は、緊急事態宣言の事前報告を安倍総理大臣に求め、質疑を行いました。法律に定めはありませんが、国民の権利を制限する以上、行政だけでなく、事実上、それを認めた、『国会の責任』も明確にした形です。
ただ、今回の感染拡大は、国会が、その機能を維持していけるかどうかにも重い課題を突き付けています。
憲法は、「衆参両院は、議員の3分の1以上の出席がなければ、議事を開くことができない」と規定しています。今のところ、議員に感染者はいませんが、本会議場は、いわゆる『3密』の状態で、一旦、感染者が出れば、感染が蔓延しかねません。憲法には、緊急時に備えた、『参議院の緊急集会』という規定はありますが、これは、衆議院が解散された時の対応で、会期中は使えません。
非常時こそ、行政の監視、そして、国民の声を素早く政策に反映させることが求められます。国会の機能をどう維持していくか、検討を急がなければなりません。

【憲法の役割考え議論を】
緊急事態宣言は今、私たちの生活に様々な制約をもたらしています。それは憲法が私たちの権利を保障することが前提です。一方で憲法は国民に対しても、その権利を守るため不断の努力を求めています。
非常時といわれる今こそ、私たち一人一人が憲法の役割について考え、どうあるべきかを議論していくことが大切なのではないでしょうか。

(清永 聡 解説委員 / 太田 真嗣 解説委員)


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